Cómo invertir los fondos públicos destinados a I+D en tiempos de austeridad presupuestaria

Reinhilde Veugelers, Asociada Principal,
Instituto Bruegel

El peligroso cóctel que supone la elevada deuda y el escaso crecimiento en Europa exige formas inteligentes de aplicar el gasto público. Se precisa una inversión pública que fomente el crecimiento a largo plazo y que a la vez minimice los efectos potencialmente negativos y a corto plazo en las finanzas públicas. Suele considerarse que el área de investigación y desarrollo (I+D) es idónea para una inversión pública inteligente. A juzgar por los recientes modelos de crecimiento, las áreas de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) pueden contribuir al crecimiento; en cambio, la inversión pública se sitúa en otro plano, dado que debe traducirse en una innovación y un crecimiento susceptibles de cubrir los costes de oportunidad derivados de destinar fondos públicos a la I+D. Para comprobar si la cobertura de tales costes resulta factible, primero examinamos los datos proporcionados por el análisis microeconómico del impacto de la inversión pública en la I+D+i privada. Los presupuestos públicos en I+D satisfacen diversos propósitos —incluida la financiación de universidades y de institutos de investigación públicos—, pero principalmente se destinan a respaldar la I+D privada, a veces en colaboración con otros agentes públicos. El presente artículo (basado en Veugelers, 2016) se centra en tales programas de apoyo a la I+D privada, además de analizar de qué modo la I+D afecta al crecimiento del producto interior bruto (PIB) y al empleo según los modelos macroeconómicos actualmente utilizados. Aunque es posible recomendar distintos diseños para elaborar programas inteligentes de I+D pública a partir de los indicadores macro y micro revisados, se precisan más evaluaciones, dado que sus efectos reales aún no se conocen con certeza.

1. Base teórica de la intervención pública en I+D

La razón fundamental que justifica el apoyo del Gobierno a la investigación es el clásico argumento de deficiencias del mercado: los mercados no proporcionan suficientes incentivos para la inversión privada en investigación. Los nuevos conocimientos creados a partir de la I+D son de carácter «no competitivo», lo que significa que están a disposición del público y solo pueden excluir el acceso de forma parcial: es decir, otros pueden utilizarlos sin que ello comporte necesariamente un pago y por tanto son considerados «beneficios indirectos». Ignorados por los inversores privados, tales efectos generan unos índices de rentabilidad social que rebasan los índices de rentabilidad privada, y la inversión privada se sitúa por debajo de los niveles socialmente deseables.

Además de los beneficios indirectos, otra deficiencia del mercado es fruto del carácter sumamente arriesgado e incierto de los resultados de la I+D. Esta incertidumbre, sumada al desequilibrio en materia de información entre los mercados de capitales y los inversores en I+D, provoca deficiencias en los mercados financieros, bloqueando el acceso a la financiación para proyectos de innovación arriesgados, en especial cuando se trata de pequeños y nuevos innovadores.

Las políticas deberían incentivar los proyectos de investigación con los índices de rentabilidad social más elevados, pero ello presupone que el Gobierno está suficientemente informado sobre ellos, lo cual es sumamente difícil.

El amplio alcance de las deficiencias del mercado en el caso de las inversiones en I+D orientadas al crecimiento justifica, en teoría, la intervención del Gobierno para que las inversiones privadas en I+D se sitúen más cerca de los niveles de inversión socialmente óptimos. No obstante, existen varias razones por las que dichas intervenciones tal vez no sean eficaces. En primer lugar, la financiación pública puede sustituir directamente la financiación de aquellos proyectos que de otro modo habrían sido objeto de una financiación privada. En segundo lugar, nuevos proyectos de I+D llevados a cabo con fondos públicos pueden desplazar indirectamente a la I+D privada mediante un aumento de la demanda de recursos para la investigación, dando lugar a costes más elevados. Ello significa que el apoyo a la I+D puede traducirse, principalmente, en salarios más altos para los investigadores. En tercer lugar, las políticas deberían incentivar los proyectos de investigación que presenten los índices de rentabilidad social más elevados, pero ello presupone que el Gobierno está suficientemente informado acerca de tales índices de rentabilidad, lo cual es sumamente difícil. Y, por último, existe el problema de la captura política, que polariza la selección de los proyectos y los aleja del valor social.

2. Datos que confirman la brecha entre los índices de rentabilidad privada y social

Las estimaciones de los índices de rentabilidad social son escasas. El grueso de los estudios empíricos disponibles corresponde a casos específicos. En general, la bibliografía revela que los beneficios de la I+D a escala social o económica son mucho más elevados que los beneficios privados que obtienen las empresas individuales (Hall y Mairesse, 2009). Una referencia muy conocida es el trabajo de Mansfield et al. (1977): tras calcular los índices de rentabilidad de 17 innovaciones industriales, obtuvieron un índice medio de rentabilidad social de alrededor del 56%, frente a un índice de rentabilidad privada de cerca del 25%.

En lugar de tomar en consideración los índices de rentabilidad social, también se pueden analizar los beneficios indirectos del conocimiento. En la actualidad, las matrices de los beneficios indirectos de la tecnología por sectores, basadas en información de patentes que citan a otras patentes como referencia previa, son las más populares. Dechezlepretre et al. (2014), por ejemplo, recurrieron a la información de patentes citadas para evaluar los beneficios indirectos de los conocimientos sobre las tecnologías no contaminantes frente a las contaminantes, y observaron que los inventos patentados de tecnologías no contaminantes fueron citados un 43% más que los inventos de tecnologías contaminantes. Estos resultados demuestran por qué la I+D para tecnologías no contaminantes debería recibir más apoyo público. 

3. Apoyo gubernamental a la I+D

Los estudios sobre la alta rentabilidad social y los elevados beneficios indirectos del desarrollo tecnológico pueden justificar una intervención pública y sin embargo no avalar una financiación pública de I+D: es preciso analizar el posible fracaso gubernamental. Las siguientes secciones examinan las pruebas aportadas por los análisis econométricos sobre la eficacia de las subvenciones y de los créditos fiscales a la I+D, dos instrumentos fundamentales para las políticas de investigación y desarrollo tecnológico (I+DT).

Créditos fiscales a la I+D

Una ventaja de los créditos fiscales a la I+D, en comparación con las subvenciones, es que permite a las empresas elegir los proyectos. Puesto que cualquier empresa que cumpla los requisitos puede solicitarlos, se economiza en la toma de decisiones burocráticas. En la actualidad abundan los programas de créditos fiscales, aplicados al importe total de la inversión en I+D (por volumen) o únicamente a la I+D adicional durante un período de tiempo (incremental).

El fomento de la I+D privada con incentivos fiscales suele medirse mediante la elasticidad del precio fiscal: la I+D adicional generada por 1 euro de deducción fiscal. Tras revisar la bibliografía disponible, Mohnen (2013) llega a la conclusión de que «las pruebas existentes acerca de la efectividad de los incentivos fiscales a la I+D, pese a que no son uniformes, tienden a concluir que no son muy eficaces a la hora de fomentar una I+D que rebase el importe de los ingresos fiscales sacrificados». La elasticidad del precio fiscal es mayor para los programas de I+D incremental que para los de I+D nivelada, lo que sugiere que su poder como instrumento de políticas radica más en incentivar nuevos proyectos de I+D que en respaldar los existentes. 

Los créditos fiscales a la I+D también son menos eficaces porque tienden a favorecer a las grandes empresas de I+D ya establecidas, si bien las pequeñas empresas suelen beneficiarse de unos índices de crédito más elevados. Las pequeñas y nuevas empresas, o aquellas activas en I+D por primera vez, que carecen de información y experiencia, no se toman la molestia de solicitarlos debido a los altos gastos fijos que comportan, lo cual es una lástima, porque la elasticidad fiscal para las pequeñas empresas es mayor.

Subvenciones para la I+D privada 

La mayoría de los estudios econométricos que analizan las subvenciones de I+D se centran en los efectos de la inversión en I+D: si la inversión en I+D se suma a la I+D privada y tiene un efecto de atracción, o si la sustituye y tiende a desplazarla. No obstante, al centrarse en estos efectos no toman en consideración el valor social, que en última instancia debería ser la razón fundamental de la intervención pública.

Tras un estudio de la bibliografía disponible, David, Hall y Toole (2000) concluyen que «los resultados, en general, son ambivalentes», aunque por término medio hay más datos a favor de los efectos positivos en la I+D privada. Pese a ello, la mayoría de las primeras publicaciones debían enfrentarse con el problema de identificar el verdadero efecto causal de la financiación pública. Un problema fundamental es el sesgo de selección: ¿se relacionan los efectos positivos con las subvenciones de I+D porque las firmas seleccionadas para las subvenciones son las mejores y no porque las subvenciones son las que generan un mejor rendimiento? La dificultad estriba en determinar qué habría sucedido ante la ausencia de apoyo. Estudios más recientes han empleado mejores metodologías para elaborar estas situaciones alternativas. Aunque las conclusiones aún son ambivalentes, parece que los efectos positivos tienden a prevalecer con más frecuencia.

Un enfoque interesante es el utilizado por el proyecto «SIMPATIC 2013» (Social Impact Policy Analysis of Technological Innovation Challenges), red europea que cuenta con el apoyo del 7º programa marco de investigación de la Unión Europea (UE-7PM) y que aúna a especialistas en análisis econométricos a escala micro y macro con objeto de evaluar las políticas de I+D. Su modelización estima los costes para las empresas que solicitan una subvención y los beneficios sociales derivados de un proyecto dado. El modelo y los parámetros estimados permiten comparar los costes y beneficios de la política en curso con diversos escenarios alternativos. SIMPATIC lleva esto a cabo en una base comparable integrada por varios países (en la actualidad, cinco: Bélgica [Flandes], Finlandia, Alemania, Países Bajos y España), lo que permite analizar las diferencias específicas de cada país en términos de eficacia de la política de I+D. 

El principal obstáculo para que las subvenciones de I+D puedan tener una repercusión a mayor escala es que solo un reducido porcentaje de las empresas solicitan subvenciones, aunque ya lleven a cabo proyectos de I+D.

La primera conclusión importante de SIMPATIC, común a los cinco países, es que solo un reducido porcentaje de las empresas solicitan subvenciones, aunque ya lleven a cabo proyectos de I+D. Este es el principal obstáculo para que las subvenciones de I+D puedan tener una repercusión a mayor escala. En tal caso, ¿por qué las empresas solicitan —o no solicitan— subvenciones?

En lo que se refiere al efecto de la adicionalidad —es decir, si las subvenciones atraen o desplazan la inversión en I+D privada—, los resultados muestran una diferencia significativa entre los distintos países. En las especificaciones más robustas existe un efecto de desplazamiento en Bélgica y España, mientras que en los otros países ocurre lo contrario. 

El enfoque de SIMPATIC también permite determinar el valor social, identificado mediante el tipo de proyectos que los organismos gubernamentales eligen financiar y en qué medida. Como cabía esperar, los resultados sonheterogéneos entre los distintos países, pero confirman que en todos los casos los proyectos financiados presentan un valor social (bienestar) que rebasa sustancialmente (pero no de forma radical) el valor privado (beneficios). Si suponemos que las decisiones de los organismos gubernamentales reflejan verdaderas diferencias en términos de bienestar —sin duda, una suposición poco realista—, en Alemania, por ejemplo, la rentabilidad social (bienestar) sería alrededor de un 20% más elevada que la rentabilidad privada (beneficios).

Los resultados más interesantes de SIMPATIC (2013) son las comparaciones de distintos escenarios de políticas. Las políticas actuales, en comparación con una ausencia de apoyo gubernamental, generan significativos beneficios en I+D para aquellas empresas que de todos modos llevarían a cabo proyectos de I+D; en cambio, lo beneficios son casi nulos en lo que se refiere a atraer a nuevas empresas para que se incorporen al área de I+D. Esta es la razón principal por la que los beneficios en términos de bienestar solo son moderados: las empresas que ya invierten en I+D tienen tal volumen de gastos que la rentabilidad de la I+D adicional es bastante reducida. Incitarlas a invertir más requiere un apoyo público sustancial. La mayor parte del potencial de beneficios en términos de bienestar consiste en atraer a nuevas empresas que deseen empezar a invertir en I+D, pero este no es precisamente el punto fuerte de las actuales políticas.

4. Impacto de las políticas de I+D en los modelos macro aplicados

En última instancia, cualquier I+D+i adicional que reciba financiación pública deberá traducirse en un aumento del PIB y del empleo, de modo que beneficie a toda la economía. Para evaluar este aspecto debemos recurrir a los modelos macro. La mayoría de los modelos macro aplicados no se ocupan de la inversión en I+D de un modo explícitamente distinto al de otras inversiones de capital, o tratan la I+D como «dada» y consideran las políticas públicas de I+D como revoluciones en «tecnología» (p.ej., WorldScan). Los modelos más recientes describen los incentivos para que las empresas inviertan en I+D. A continuación examinamos dos de los modelos macro que actualmente utiliza la Comisión Europea.

El modelo NEMESIS (New Econometric Model for Environment and Sustainable development Implementation Strategies) ha sido utilizado por la Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión Europea para proporcionar una evaluación preliminar del impacto en el PIB y el empleo del presupuesto del UE-7PM 2013, que asciende a 8.000 millones de euros. Primero el modelo utiliza un efecto impulsor medio de 0,74 euros de I+D privada adicional por cada euro público invertido, lo que supone 13.900 millones de euros de I+D adicional con respecto a la inversión pública inicial. Luego, NEMESIS estima un PIB total acumulado adicional de 86.000 millones de euros al cabo de 20 años, un factor multiplicador de alrededor de 10 con respecto a los 8.000 millones iniciales de los fondos del 7PM, junto con una estimación de 38.000 puestos de trabajo adicionales cada año en la UE, tras un período de 15 años. Sin embargo, estos efectos positivos requieren tiempo. En un principio, el estímulo es absorbido por salarios más altos para los investigadores, al tiempo que una mayor productividad provoca destrucción de empleo. Solo a largo plazo —un mínimo de cinco años— la capacidad de crecimiento de las inversiones privadas adicionales en I+D generará efectos positivos en términos de crecimiento y empleo.

La mayor parte del potencial de beneficios en términos de bienestar consiste en atraer a nuevas empresas que deseen empezar a invertir en I+D, pero este no es precisamente el punto fuerte de las actuales políticas.

La Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea utiliza otro modelo macro: el QUEST III. Las simulaciones obtenidas con este modelo señalan que las subvenciones de I+D dan lugar a un aumento permanente de los niveles del PIB, pero no afectan a la tasa de crecimiento del PIB (Roeger et al., 2008). Al igual que en NEMESIS, los efectos positivos de los instrumentos públicos de I+D solo se materializan a largo plazo, inicialmente con efectos negativos: reasignación de empleados altamente cualificados —de producción a I+D— y pérdida de empleos a causa de una mejora en la productividad. Los principales obstáculos para transformar la I+D en crecimiento y empleo son los stocks fijos de competencias, así como las barreras de entrada, además de la influencia del mercado en los sectores de bienes intermedios y finales.

Más allá de la simulación de los efectos globales en el PIB y el empleo que permite obtener QUEST III, los resultados contribuyen a identificar las reformas estructurales susceptibles de mejorar la eficacia de las políticas de I+D. Los resultados confirman la complementariedad de las políticas de I+D, en especial con las reformas del mercado de productos, las del mercado de trabajo y las educativas. Unos mercados de productos más competitivos y una política encaminada a aumentar la base de trabajadores altamente cualificados incrementaría la eficacia de cualquier instrumento de política de I+D.

Roeger et al. (2013) utilizaron el modelo de QUEST III para analizar los efectos de diversas reformas estructurales en algunos países de la Europa meridional (Italia, España, Portugal y Grecia). Los créditos fiscales a la I+D inciden de forma positiva en el PIB a largo plazo, pero solo ligeramente: del 1,4% en Grecia al 0,1% en España. En comparación, las reformas estructurales que producen los resultados más significativos a largo plazo son las políticas educativas, que reducen la proporción de trabajadores poco cualificados. Ello se traduce en un aumento del empleo: 11% en Italia y 10% en España. Sin embargo, los mayores beneficios económicos se obtienen a partir de las reformas del mercado de productos, que a largo plazo generan significativos beneficios económicos (p.ej., en España, un aumento del PIB del 16%).

5. Conclusiones de los análisis micro y macro para las políticas sobre I+D

Existen datos que confirman que la I+D pública puede formar parte de un saneamiento presupuestario inteligente, aunque con algunas reservas.

La primera cuestión importante que debe abordarse es la ausencia de información empírica sobre la efectividad (relativa) de las distintas políticas, basada en estudios sólidos de evaluación con situaciones alternativas adecuadas. En concreto, faltan estudios con un diseño (cuasi) experimental que permitan determinar el efecto de causalidad de la financiación pública. Ello es válido, no solo para los programas públicos que respaldan proyectos de I+D privada, sino también para los proyectos de I+D en universidades y organismos públicos de investigación. Es difícil extraer conclusiones generales de los estudios individuales, puesto que los efectos de un programa en particular dependen de la gestión y el diseño de dicho programa en concreto. Además, incluso en el caso de programas diseñados de un modo similar, la información aportada por SIMPATIC muestra una significativa heterogeneidad en los efectos en todos los países. Dado que aún no comprendemos a qué obedece dicha heterogeneidad, en esta etapa la transferencia de mejores prácticas de un estado miembro a otro debería llevarse a cabo con suma cautela.

Sin embargo, los datos actuales sugieren que, en general, las subvenciones y créditos fiscales a la I+D son susceptibles de generar efectos positivos, pero solo si se destinan a empresas que tengan dificultades para desarrollar proyectos de I+D cuyos índices de rentabilidad social rebasen sustancialmente los de rentabilidad privada. Ello plantea un importante desafío en términos de políticas, ya que estas deben ser capaces de identificar y seleccionar aquellos proyectos que presenten unos índices de rentabilidad social más elevados. Lo ideal sería potenciar los esfuerzos de investigación básica y la colaboración entre la industria y la ciencia. 

Los datos de SIMPATIC parecen indicar que la selección de los gobiernos sigue de cerca la selección del mercado, y se basa en los índices de rentabilidad privada. La financiación pública se destina principalmente a empresas que ya están invirtiendo en I+D, lo que les induce a invertir más. Ello resulta caro, puesto que lo más probable es que, de acuerdo con su posición, los beneficios marginales de I+D de estas empresas estén disminuyendo, por lo que deben compensarse sustancialmente para aumentar en mayor medida las inversiones en I+D. Los altos costes de los presupuestos del sector público son una cuestión relevante para la formulación de políticas, sobre todo en tiempos de saneamiento de las cuentas públicas. Un objetivo más prometedor para los programas de I+D públicos consistiría en convencer a nuevas empresas para que participasen en proyectos innovadores: los datos sugieren que los actuales programas estándar de I+D pública no llegan de forma adecuada a este grupo.

Las subvenciones y créditos fiscales a la I+D pueden generar efectos positivos, pero solo si se destinan a empresas con dificultades para desarrollar proyectos de I+D cuyos índices de rentabilidad social rebasen sustancialmente los de rentabilidad privada.

Otra conclusión importante que puede extraerse de la información disponible es que solo un reducido número de empresas privadas solicitan programas de I+D financiados por los gobiernos. Ello puede mermar seriamente la eficacia de tales programas, sobre todo si las empresas cuyos proyectos son los que presentan los índices de rentabilidad social más elevados no los solicitan. El bajo porcentaje puede obedecer a los altos costes que supone la solicitud para las empresas. Con objeto de atraer a más empresas, los programas de I+D pública deberían asegurarse de que los procedimientos de solicitud son lo más claros y transparentes posibles. 

Las campañas orientadas a atraer más solicitudes deberían dirigirse especialmente a aquellas empresas que son susceptibles de producir el tipo de I+D que el Gobierno desea subvencionar; es decir, cuyos índices de rendimiento social sean más elevados. Sin embargo, cabe la posibilidad de que las empresas no formulen ninguna solicitud porque carecen de proyectos innovadores y atractivos que generen unos índices de rentabilidad privada lo bastante altos, incluso cuando son subvencionados. Tal vez la política más efectiva para lograr más solicitudes y mejorar la eficacia de los programas de I+D pública consista en aumentar los índices de rentabilidad privada de las inversiones en I+D. Ello exige políticas complementarias que aborden las condiciones marco para la innovación.

Las condiciones marco complementarias necesarias para conseguir que la innovación genere unos índices de rentabilidad privada y social más elevados pueden identificarse mediante el empleo de modelos macro. Lamentablemente, solo algunos de los modelos aplicados en la evaluación de políticas modelan explícitamente el proceso de crecimiento de la I+D. Estos revelan que únicamente una visión a largo plazo indica de qué forma los efectos positivos de respaldar la I+D pública inciden plenamente en el crecimiento del PIB y en el empleo.

Los modelos macro aún no se utilizan de forma generalizada para evaluar qué condiciones marco se precisan para mejorar el impacto de los instrumentos de financiación de la I+D pública (como las subvenciones y los créditos fiscales). También en este sentido serían un instrumento de políticas de I+D muy útil. Parece que interactuar con las reformas del mercado de productos, mejorar la competencia, las reformas laborales y educativas, y mejorar el stock de competencias son las principales reformas estructurales que podrían optimizar el impacto de las políticas de I+D, en particular en la Europa meridional.

Así, con respecto a si la I+D pública puede ser de utilidad en las estrategias orientadas a un saneamiento presupuestario inteligente, en la etapa actual la respuesta solo puede ser tímidamente afirmativa. Sin duda, la I+D pública brinda un gran potencial, pero aún sabemos muy poco acerca de sus efectos reales: se precisan más evaluaciones macro y micro. 

 

Reinhilde Veugelers, profesora titular de la Universidad Católica de Lovaina, Dpto. de Economía Empresarial, Estrategia e Innovación (MSI), Asociada Principal del Instituto Bruegel

6. Referencias

AGHION, P. (2006): «A primer on innovation and growth», Bruegel Policy Brief, 2006/06.

DAVID, P.A., B.H. HALL y A.A. TOOLE (2000): «Is public R&D a complement or substitute for private R&D? A review of the econometric evidence», Research Policy, 29(4).

DECHEZLEPRÊTRE, A., R. MARTIN y M. MOHNEN (2014): «Clean innovation and growth», SIMPATIC WP24 disponible en www.simpatic.eu

GRILICHES, Z. (1958): «Research cost and social returns: hybrid corn and related innovations», Journal of Political Economy, 66.

HALL, B.H., y J. MAIRESSE (2009): «Measuring the returns to R&D», en B.H. HALL y N. ROSENBERG (eds.): Handbook of the economics of innovation, vol. 2, Elsevier: North Holland.

MANSFIELD, E., J. RAPOPORT, A. ROMEO, S. WAGNER y G. BEARDSLEY (1977): «Social and private rates of return from industrial innovations», Quarterly Journal of Economics, 77.

MOHNEN, P. (2013): «R&D tax incentives», i4g Policy Brief 2013 núm. 25, Unión Europea.

ROEGER, W., J. VARGA y J. IN ’T VELD (2008): «Structural reforms in the EU: A simulation-based analysis using the QUEST model with endogenous growth», European Commission, DG ECFIN, Economic Papers 351.

SIMPATIC (2013): R&D subsidy applications. E-book on i) firm application behaviour; ii) R&D agency decision making; iii) structural modelling, libro electrónico de SIMPATIC disponible en www.simpatic.eu

VARGA, J., W. ROEGER y J. IN ’T VELD (2013): «Growth effects of structural reforms in Southern Europe», EC-ECFIN Economic Papers 511.

VEUGELERS, R. (2015): «Matching research and innovation policies in EU countries», Bruegel Working Paper 2015/16.

VEUGELERS, R. (2016): Getting the most from public R&D spending in times of budgetary austerity: some insights from SIMPATIC analysis, Bruegel Working Paper 2016/01.

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Reinhilde Veugelers, Asociada Principal,
Instituto Bruegel

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