Las políticas activas de empleo tienen como objetivo la inserción laboral de las personas desocupadas o, en el caso de las ocupadas, la mejora de sus cualificaciones para favorecer el mantenimiento y la promoción en el empleo. Pese a su importancia para el empleo, los recursos destinados a las políticas activas de empleo en España son escasos, habiéndose reducido mucho durante la crisis: de casi 8.000 millones de euros en 2008 se pasó a menos de 4.000 en 2013. Actualmente no llegan a los 5.500 millones, como se observa en el gráfico 1. 

Las políticas activas de empleo se agrupan en tres ámbitos. El primero es el de las políticas de orientación, intermediación y colocación, que orientan y gestionan contrataciones. 

El segundo es el de las políticas de promoción y creación de empleo, como las dirigidas al autoempleo y, sobre todo, las que ofrecen a las empresas incentivos para la contratación. Estos incentivos a la contratación mediante subvenciones y reducciones de cuotas a la seguridad social suponían, según los datos de Eurostat para 2013, el 16,2% del conjunto de las políticas activas de empleo en la UE-28 y el 34,3% en España; esto es más del doble, a pesar de que existe consenso entre los expertos en que estas subvenciones no contribuyen a crear empleo (Lope, 2016). 

El tercer ámbito de las políticas activas de empleo es el de las políticas de formación, que propician la adquisición, mejora o puesta al día de competencias y cualificaciones que favorecen la empleabilidad. A su vez, este tercer ámbito se desagrega en dos tipos de medidas: a) las dirigidas a desempleados, con la formación ocupacional como principal exponente, y b) las destinadas a ocupados, objeto de análisis aquí, y que se subdividen en formación continua y formación de oferta. 

La formación continua se desarrolla en las empresas y, en ellas, es un elemento clave para adaptar a sus empleados a los constantes cambios en el trabajo. La formación de oferta la proporcionan el Estado y las comunidades autónomas a través de convocatorias con fondos estatales. A ella acceden personas ocupadas, que buscan ampliar las competencias propias de sus empleos o adquirir las precisas para optar a otros empleos. En los cursos de formación de oferta, ofrecidos por centros formativos, pueden participar hasta un 40% de desempleados, pero se contabilizan como participantes en formación de oferta para ocupados.

Formar a los ocupados es un elemento vital para mejorar su empleabilidad y para adecuar sus capacidades a los cambios en el trabajo y a los requerimientos de las empresas. Sin embargo, la reducción de los presupuestos destinados a las políticas activas de empleo en general y a la formación de oferta en particular, ha limitado en gran medida su incidencia. 

Esa reducción  se produce en el marco de una prioridad aceptada en el conjunto de la UE: la necesidad de mejorar la formación de las personas para adecuarlas a la denominada «sociedad del conocimiento». La política de empleo de la UE se orienta desde la Cumbre de Lisboa de 2000 hacia la sociedad del conocimiento; aspecto que reafirma la Estrategia Europa 2020 (Comisión Europea, 2010), según la cual ese tipo de sociedad precisa de empleos altamente cualificados y de una permanente formación de los trabajadores, con el fin de mejorar su adaptación a los cambios (CEDEFOP, 2010). Desde esta perspectiva, los estados deben invertir en formación para mejorar las cualificaciones y la empleabilidad de las personas y la competitividad empresarial. 

Además, hay que tener en cuenta que en el futuro próximo las necesidades de empleo se vincularán estrechamente a los avances tecnológicos. Tales avances pueden influir negativamente en el volumen de empleo y afectarán a las cualificaciones para desarrollar las tareas (Arntz et al., 2016). Por ese motivo, es importante impulsar una formación, tanto para personas desempleadas como para aquellas que están ocupadas, que permita adecuar sus capacidades a los nuevos requerimientos tecnológicos y a los propios de la sociedad del conocimiento. 

Las medidas con las que España afrontó la crisis, entre otras, reducir los recursos destinados a la formación, no van en esa dirección (ver gráfico 2).

El presupuesto de formación para ocupados creció progresivamente hasta los 1.545 millones de euros en 2010. Tras un muy severo recorte en 2012 (951 millones), los ligeros aumentos posteriores no han permitido recuperar los importes previos a 2012: en 2015 se alcanzaron los 1.069 millones. Dicho recorte también alcanza a la formación para los empleados públicos, que se contabiliza aparte y que de 140 millones de euros en 2009 ha pasado a poco más de 50 en los últimos años.

El grueso del presupuesto se destina a las bonificaciones a empresas para desarrollar formación continua para sus empleados, que ha ido aumentando: 431 millones en 2008 y 605 en 2015. Todo lo contrario sucede con la formación de oferta: se ha reducido la aportación a las convocatorias estatales (413 millones en 2008 y 268 en 2015) y más a las autonómicas (de 413 millones en 2008 a solo 111 en 2015). Con la Ley 30/2015, de 9 setiembre, que regula la formación profesional para el empleo, para 2016 no hay convocatoria estatal de formación de oferta y en 2017 de los 250 millones presupuestados solo se ejecutaron acciones por 35 millones de euros. Por esta razón el gráfico 2 alcanza hasta 2015 ya que, a partir de la Ley mencionada, cuando ha existido convocatoria estatal los requisitos para implementar cursos han impedido a muchos centros de formación acceder a ellas. Así, los ocupados, a quienes se destina mayoritariamente la formación de oferta, apenas han podido escoger cursos de su interés.

La formación continua es imprescindible para adaptar a los ocupados a los cambios en la elaboración de bienes y servicios. En España presenta cifras relativamente modestas pero que no se han reducido desde la crisis, como sí ha sucedido con las destinadas a la formación de oferta. Los participantes en formación continua aumentan desde 2005 (Fundae, 2017 y otros años), como se muestra en el gráfico 3.

Es necesario aclarar que participantes no equivale a trabajadores formados, ya que un trabajador puede realizar más de un curso. Así, en 2016 los 3.766.997 participantes suponen 2.535.038 de ocupados que siguieron formación continua. 

En lo que respecta a la tasa de cobertura, el porcentaje de las empresas que forman sobre el total se ha ido reduciendo: 30% en 2013, 27,4% en 2015 y 22,7% en 2016 (439.188 empresas). Pero este dato difiere según el tamaño. En 2016 la tasa de cobertura entre las microempresas de 1 a 9 trabajadores fue solo del 18,5%; supera el 50% en las pequeñas de 10 a 49 trabajadores; es más del 80% para las medianas de 50 a 249 trabajadores, y supera el 90% en las grandes empresas de más de 250 empleados. 

La tabla 1 ofrece datos de interés sobre el volumen de empresas que forman, el de participantes en las acciones y sobre su duración. Los 3,7 millones de participantes en 2016 se distribuyen del siguiente modo: 376.383 corresponden a microempresas, 577.754 a pequeñas, 766.515 a empresas medianas y 2.046.354 a grandes. Pese al aumento global, los participantes en empresas pequeñas y en  microempresas han descendido en los dos últimos años.

La tabla muestra un orden descendente de las horas de formación según el tamaño de la empresa, dado que la formación presencial, de menor duración, se da más en las grandes empresas. En cualquier caso, es importante subrayar la progresiva reducción de la duración media de la formación. A modo de ejemplo, las 12,8 horas de media en las grandes empresas en 2016 apenas superan el 50% de las 24,3 horas registradas en 2005, y las 15,6 horas de las medianas quedan muy lejos de las 29 horas de duración media del período 2007-2009. Es evidente que la crisis ha influido negativamente en la entidad de la formación continua: más ocupados reciben cursos, pero estos son cada vez de menor duración.

En lo que respecta a las características de las personas que siguen formación continua, cabe destacar que hacen cursos de más duración o más de un curso quienes tienen titulación universitaria y ocupan los puestos de trabajo de mando o más cualificados. Esto reafirma lo hallado en otras investigaciones: las personas ya formadas reciben más formación continua (QUIT, 2000).

Los hombres participan más (55,9% en 2016) que las mujeres (44,1%), superando su representación en la población ocupada (53,8%); si bien en la última década la participación de las mujeres ha crecido (era el 40,1% en 2005), sigue constatándose una brecha en formación continua entre hombres y mujeres. 

En lo que respecta a la edad, la proporción de participantes se asemeja a la estructura ocupacional, aunque los jóvenes de hasta 25 años y los mayores de 55 participan menos que lo que les correspondería.

Respecto a las actividades en que se desarrolla formación continua, existe gran concentración en unas pocas de las 27 familias profesionales que componen el Catálogo Nacional de Cualificaciones. Como muestra la tabla 2, las tres familias con más presencia en formación continua aglutinan el 57,6% del total de los participantes, y las siete con más presencia el 87,3%. El grado de concentración es cada vez más alto, sin que se tienda hacia una mayor y necesaria diversidad formativa (Lope, 2016). Además, parte de esta formación tiene poca importancia para la cualificación en el trabajo, como sucede, por ejemplo, con los cursos de prevención de riesgos laborales.

Existen tres programas dirigidos a ocupados: 

- Planes sectoriales, para trabajadores de un sector. Son los que forman a más personas (73,3% del total en 2015). 

- Planes transversales, para el aprendizaje de competencias comunes a varios sectores. También se dirigen a autónomos y a miembros de la economía social. 

- Formación, de más duración, que ofrece certificados de profesionalidad.

Los últimos datos sobre formación de oferta estatal destinada a ocupados son de 2015 (Fundae 2016). Aunque las comunidades autónomas reciben financiación y desarrollan formación de oferta (como vimos en el gráfico 2), sus datos, en términos de personas formadas, tipos de acciones, etc., no se recogen para el conjunto español. Por ese motivo solo pueden analizarse los correspondientes a convocatorias estatales. El número máximo de participantes en la formación de oferta fue de 784.966 en 2010. Pero desde entonces se han reducido, de manera que en 2015 solo hubo 168.830 de los que el 28% eran desempleados, por lo que los ocupados que recibieron formación de oferta estatal apenas rondan los 120.000. Esta reducción se debe a los recortes presupuestarios, que, en cambio, apenas repercuten, en la formación continua, financiada con las cuotas de formación profesional que pagan las empresas y los trabajadores.

Al igual que en la formación continua, reciben más formación de oferta los trabajadores con categorías profesionales y niveles educativos altos. Por sexo, el 53% de los participantes de 2015 son hombres y el 47% mujeres, aunque éstas participan en la formación de oferta 3,4 puntos más que en el global del empleo. Esto sugiere un mayor deseo de las mujeres por acceder a la formación cuando, como en la formación de oferta, quienes escogen son los trabajadores y no las empresas. Con respecto a la edad, resulta importante destacar que se forma menos a los ocupados de más de 45 años, lo que complica su adaptación a los cambios en el trabajo. 

En lo que atañe a la formación en planes sectoriales, la única algo significativa numéricamente, su desagregación entre las 27 familias profesionales antes mencionadas muestra un alto grado de concentración, aunque menor que en formación continua. En esta, las 7 familias con mayor peso aglutinaban el 87,3% de las personas formadas, mientras que en la de oferta suponen el 73,8%.

El panorama que ofrece la formación de oferta es ciertamente desalentador. Además de la financiación, la centralización de las acciones, la dificultad de los centros formativos para cumplir los requisitos de las convocatorias y la escasa participación de los agentes sociales contribuyen a su problemático funcionamiento.

Sindicatos y organizaciones empresariales critican su escaso papel en el diseño de los criterios que ordenan la formación continua. La Ley 30/2015, que reforma el sistema de formación profesional para el empleo, mantiene formalmente dicha participación en la actual Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, pero en la práctica no sucede así.  

Las críticas aumentan al referirse a la casi eliminación de la presencia de los sindicatos y las organizaciones patronales en la formación de oferta desde la Ley 30/2015, que impide su participación para implementarla. Los agentes sociales subrayan su conocimiento de las necesidades de empleo y de las características sectoriales y territoriales del tejido productivo, para reivindicar su participación en el diseño y concreción de la formación de oferta (Lope, 2018). También señalan que no se tienen en cuenta sus propuestas a través de las Comisiones Paritarias, que debieran definir la formación de cada sector en función del conocimiento de los sindicatos y las patronales sectoriales. Con ello, entienden que la formación de oferta para ocupados no se diseña en función de las necesidades del tejido productivo del territorio.

Ante las limitaciones que presenta la formación a los ocupados para adecuar sus capacidades a los cambios en los requerimientos laborales y mejorar su empleabilidad, se hace necesario aumentar los recursos que se le destinan. 

La pobre participación de los agentes sociales en la definición de los criterios y en la implementación de acciones de formación continua y de oferta es una de las limitaciones. La presencia de esos agentes en la formación de oferta de algunas comunidades autónomas ofrece aspectos positivos, como la mejor concreción de las acciones sobre contenidos tecnológicos en actividades y territorios concretos (Lope, 2018). Habría, pues, que potenciar esa participación mediante la descentralización de la formación para ocupados.  

Asimismo, la formación continua en las empresas, aunque presenta un número de participantes creciente, reduce paulatinamente la entidad y la profundidad de las acciones. Este es un hecho que hay que revertir, como sucede con la brecha de género. Un mayor control de los cursos de formación continua, acompañado de incentivos para potenciar la entidad de los mismos y la mayor participación de las mujeres son elementos que hay que desarrollar. Igualmente, es imprescindible aumentar la formación continua en las microempresas. 

Por último, la formación de oferta para ocupados y la formación continua no responden a criterios estratégicos para apoyar actividades emergentes o de interés ocupacional. De ahí que la concentración de las acciones en unas pocas familias profesionales venga reiterándose, sin atender al interés de fomentar selectivamente actividades que supongan mejoras en el volumen y la calidad de los empleos. Así pues, debe potenciarse la participación de los agentes sociales para atender mejor las necesidades formativas sectoriales y territoriales. Pero, paralelamente, debieran impulsarse transformaciones en el modelo productivo y de empleo español. 

ARNTZ, M., T. GREGORYy U. ZIERHAN(2016): The risk of automation for jobs in OECD countries. A comparative analysis, OECD Social, Employment and Migration Working Papers.

CEDEFOP (2010): Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020, Luxemburgo: Publications Office of the European Union.

COMISIÓN EUROPEA (2010): Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, Bruselas: Comisión Europea.

FUNDAE (Fundación Estatal para la Formación en el Empleo) (2017 y otros años): Formación en las empresas. Informe anual 2016, Madrid: Fundae.

LOPE, A. (2018): «Limitaciones de la formación a las personas ocupadas para adecuar sus capacidades a los cambios en el empleo», en F. MIGUÉLEZ(coord.): La revolución digital en España. Impacto y retos sobre el mercado de trabajo y el bienestar, Bellaterra: Universitat Autònoma de Barcelona.

LOPE, A. (2016): «La relegación de la formación en el nuevo modelo de políticas activas de empleo», en Anuario IET 2015.

QUIT (Centre d’Estudis Sociològics sobre la Vida Quotidiana i el Treball) (2000): ¿Sirve la formación para el empleo?, Madrid: Consejo Económico y Social (CES).