Las políticas activas de empleo se agrupan en tres ámbitos. El primero es el de las políticas de orientación, intermediación y colocación, que orientan y gestionan contrataciones.
El segundo es el de las políticas de promoción y creación de empleo, como las dirigidas al autoempleo y, sobre todo, las que ofrecen a las empresas incentivos para la contratación. Estos incentivos a la contratación mediante subvenciones y reducciones de cuotas a la seguridad social suponían, según los datos de Eurostat para 2013, el 16,2% del conjunto de las políticas activas de empleo en la UE-28 y el 34,3% en España; esto es más del doble, a pesar de que existe consenso entre los expertos en que estas subvenciones no contribuyen a crear empleo (Lope, 2016).
El tercer ámbito de las políticas activas de empleo es el de las políticas de formación, que propician la adquisición, mejora o puesta al día de competencias y cualificaciones que favorecen la empleabilidad. A su vez, este tercer ámbito se desagrega en dos tipos de medidas: a) las dirigidas a desempleados, con la formación ocupacional como principal exponente, y b) las destinadas a ocupados, objeto de análisis aquí, y que se subdividen en formación continua y formación de oferta.
La formación continua se desarrolla en las empresas y, en ellas, es un elemento clave para adaptar a sus empleados a los constantes cambios en el trabajo. La formación de oferta la proporcionan el Estado y las comunidades autónomas a través de convocatorias con fondos estatales. A ella acceden personas ocupadas, que buscan ampliar las competencias propias de sus empleos o adquirir las precisas para optar a otros empleos. En los cursos de formación de oferta, ofrecidos por centros formativos, pueden participar hasta un 40% de desempleados, pero se contabilizan como participantes en formación de oferta para ocupados.
Formar a los ocupados es un elemento vital para mejorar su empleabilidad y para adecuar sus capacidades a los cambios en el trabajo y a los requerimientos de las empresas. Sin embargo, la reducción de los presupuestos destinados a las políticas activas de empleo en general y a la formación de oferta en particular, ha limitado en gran medida su incidencia.
Esa reducción se produce en el marco de una prioridad aceptada en el conjunto de la UE: la necesidad de mejorar la formación de las personas para adecuarlas a la denominada «sociedad del conocimiento». La política de empleo de la UE se orienta desde la Cumbre de Lisboa de 2000 hacia la sociedad del conocimiento; aspecto que reafirma la Estrategia Europa 2020 (Comisión Europea, 2010), según la cual ese tipo de sociedad precisa de empleos altamente cualificados y de una permanente formación de los trabajadores, con el fin de mejorar su adaptación a los cambios (CEDEFOP, 2010). Desde esta perspectiva, los estados deben invertir en formación para mejorar las cualificaciones y la empleabilidad de las personas y la competitividad empresarial.
Además, hay que tener en cuenta que en el futuro próximo las necesidades de empleo se vincularán estrechamente a los avances tecnológicos. Tales avances pueden influir negativamente en el volumen de empleo y afectarán a las cualificaciones para desarrollar las tareas (Arntz et al., 2016). Por ese motivo, es importante impulsar una formación, tanto para personas desempleadas como para aquellas que están ocupadas, que permita adecuar sus capacidades a los nuevos requerimientos tecnológicos y a los propios de la sociedad del conocimiento.
Las medidas con las que España afrontó la crisis, entre otras, reducir los recursos destinados a la formación, no van en esa dirección (ver gráfico 2).
El presupuesto de formación para ocupados creció progresivamente hasta los 1.545 millones de euros en 2010. Tras un muy severo recorte en 2012 (951 millones), los ligeros aumentos posteriores no han permitido recuperar los importes previos a 2012: en 2015 se alcanzaron los 1.069 millones. Dicho recorte también alcanza a la formación para los empleados públicos, que se contabiliza aparte y que de 140 millones de euros en 2009 ha pasado a poco más de 50 en los últimos años.
El grueso del presupuesto se destina a las bonificaciones a empresas para desarrollar formación continua para sus empleados, que ha ido aumentando: 431 millones en 2008 y 605 en 2015. Todo lo contrario sucede con la formación de oferta: se ha reducido la aportación a las convocatorias estatales (413 millones en 2008 y 268 en 2015) y más a las autonómicas (de 413 millones en 2008 a solo 111 en 2015). Con la Ley 30/2015, de 9 setiembre, que regula la formación profesional para el empleo, para 2016 no hay convocatoria estatal de formación de oferta y en 2017 de los 250 millones presupuestados solo se ejecutaron acciones por 35 millones de euros. Por esta razón el gráfico 2 alcanza hasta 2015 ya que, a partir de la Ley mencionada, cuando ha existido convocatoria estatal los requisitos para implementar cursos han impedido a muchos centros de formación acceder a ellas. Así, los ocupados, a quienes se destina mayoritariamente la formación de oferta, apenas han podido escoger cursos de su interés.
