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Políticas públicas

La posición relativa de la sociedad española respecto a los países europeos en los indicadores de acceso al empleo, condiciones de trabajo adecuadas y salario suficiente obliga a reflexionar sobre las posibilidades e insuficiencias de las políticas públicas dirigidas a la consecución de los tres retos considerados. Es difícil, sin embargo, resumir en un conjunto de indicadores la actuación del sector público en la cobertura de estas necesidades sociales. Tradicionalmente, la definición de esos indicadores ha tomado como principal refe­rencia la habitual distinción entre políticas activas y pasivas de empleo, destinadas las primeras a favore­cer la empleabilidad y la contratación a través de los servicios de empleo y formación, y las segundas a dar cobertura a la insuficiencia de renta de las personas en desempleo mediante prestaciones monetarias.

La Unión Europea, a través de la Estrategia Europa 2020, que es el marco de referencia para la coordina­ción de las políticas de empleo de los Estados miem­bros, ha tratado de definir un sistema consistente de indicadores sobre los que pueden actuar las políticas públicas. Estos indicadores habían de constituir un sistema básico de información para la monitorización de los resultados en cada país. Entre ellos se incluye­ron objetivos explícitos de aumento de la tasa de em­pleo, mejora de los niveles de educación, reducción del abandono escolar y disminución de la pobreza. Se tra­taba, por tanto, de indicadores excesivamente genera­les para poder conectar la intervención pública con los resultados descritos en los apartados anteriores.

Al no existir un sistema de indicadores suficientemen­te consensuado para evaluar el alcance de las políticas desarrolladas para dar cobertura a las necesidades so­ciales relacionadas con los tres retos propuestos, en este apartado se analizarán algunos de los indicadores tradicionales pero adaptados a las realidades que se han descrito. Para ello puede resultar útil la clasifica­ción señalada anteriormente entre políticas activas y pasivas, añadiendo la política de fijación de salarios mínimos al tratarse del principal medio de interven­ción para garantizar un salario suficiente.

1. Gasto en políticas de empleo

El análisis de los datos sobre el gasto en políticas de empleo sobre el PIB en los países de la Unión Europea ofrece algunos rasgos distintivos de la experiencia española. El primero de ellos es la caracterización de España como uno de los países con mayor gasto sobre el PIB, tanto antes del comienzo de la crisis, cuando el desempleo se situaba en niveles cercanos al promedio de la UE, como al final de aquella, cuando la tasa de paro en España, a pesar de la reducción registrada en el perío­do de recuperación, seguía siendo considerablemente supe­rior a la media. Llama la atención que el gasto relativo era en 2017 prácticamente el mismo que en 2008 (2,3% sobre el PIB).

El segundo rasgo es el peso comparativamente mayor de las prestaciones monetarias, más del 80% del gasto total, que el de las activas, que en la estadística europea incluyen los ser­vicios de empleo, la formación, las medidas de rotación labo­ral, los incentivos al empleo, el empleo protegido, la creación directa de empleo y los incentivos para las start-up. España se incluye en el cuartil de países en los que el porcentaje de gasto dedicado a estas últimas es más bajo, junto a Chipre y Rumanía. Ya antes de la crisis se daba esta característica; solo Bélgica, Grecia, Chipre, Letonia, Malta y Estonia superaban el porcentaje de España de políticas pasivas sobre el total.

¿CÓMO SE PROTEGEN LOS RIESGOS DEL MERCADO DE TRABAJO EN OTROS PAÍSES?


El énfasis en las políticas pasivas de empleo en España y la concentración del esfuerzo protector de los riesgos del mercado de trabajo en las prestaciones de desempleo contrasta con el tipo de instrumentos desarrollados en otros países. Algunos países han optado por la introducción de complementos salariales para mejorar los incentivos de participación laboral y para asegurar que los trabajadores con remuneraciones más bajas consiguen una renta suficiente. Un esquema muy habitual en los países con mejores resultados en este sistema es que en una primera fase la persona beneficiaria recibe un porcentaje de la prestación complementaria; en una segunda fase se recibe la prestación completa, y en una tercera, al haber conseguido una renta suficiente, se aplica progresivamente un porcentaje de descuento hasta que se elimina la prestación. Estos complementos, muy desarrollados en el ámbito anglosajón, apenas han tenido aplicación en España.

Aunque estos instrumentos parecen haber contribuido a reducir la desigualdad y a elevar las rentas de las personas beneficiarias en los países donde más se han desarrollado, presentan también algunos problemas. Podrían crear desincentivos entre algunos trabajadores, como los que tienen salarios ligeramente superiores al nivel fijado para percibir el complemento y, sobre todo, podrían tener el efecto contrario al deseado si son utilizados por los empleadores para reducir los costes salariales. Los estudios que han evaluado las respuestas individuales ante estos instrumentos muestran cierto consenso en que, en países como Estados Unidos o el Reino Unido, con características de sus mercados de trabajo no directamente extrapolables al caso español, favorecen el tránsito desde la inactividad a la ocupación, pero no parecen generar aumentos de las horas trabajadas entre los que ya estaban empleados. Algunos trabajos también ponen de manifiesto posibles desincentivos en la participación laboral de los segundos perceptores de rentas en el hogar.


La posición de España entre los países con mayores niveles de gasto en políticas de empleo no debe inter­pretarse como indicativa de una mayor cobertura del riesgo de desempleo. El hecho mencionado de contar con una tasa de desempleo muy superior a la media lle­va, con carácter casi automático, a mayores niveles de gasto. Una correcta interpretación de las cifras, por tan­to, exige normalizar el indicador agregado teniendo en cuenta el número de parados.

Los datos disponibles con ese tipo de ajuste muestran un descenso importante de posiciones en el caso espa­ñol, que pasa a ocupar una posición intermedia en lo que podría considerarse un grupo mediterráneo den­tro de la Unión Europea, con niveles de gasto sensible­mente inferiores a los de los países centroeuropeos, los nórdicos e Irlanda (para el Reino Unido solo hay datos comparables disponibles hasta 2008). Especialmente llamativo es el cambio en el caso de las políticas activas de empleo en España al utilizar este criterio, con un ni­vel de gasto de muy reducida intensidad protectora en el contexto europeo, 815 euros al año por persona que busca empleo, que contrasta con los mayores niveles en países con menor PIB per cápita, como Letonia (935 euros), Portugal (1.041 euros), Polonia (1.100 euros), República Checa (1.500), Hungría (2.550 euros), o con los muy alejados de los países nórdicos (3.150 euros en Finlandia, 5.280 en Suecia y 6.190 en Dinamarca), que son la gran referencia en este tipo de políticas en el continente europeo.

2. La cobertura de las prestaciones de desempleo y el efecto sobre la pobreza

Uno de los indicadores más importantes de cobertu­ra de las situaciones de desempleo es el porcentaje de personas desempleadas que reciben una prestación monetaria. Hace pocos años, el Ministerio de Trabajo definió un nuevo indicador de tasa de cobertura, ex­presado como el cociente entre el total de beneficia­rios de prestaciones por desempleo y la suma del paro registrado con experiencia laboral y los beneficiarios del subsidio de eventuales agrarios (ya que antes se ex­cluía del cómputo a este último colectivo).

La tasa de cobertura ha registrado importantes cam­bios en las últimas décadas. En los años ochenta se inició un proceso de progresivo aumento, que alcan­zó niveles máximos en el primer tercio de la década siguiente. Desde ese momento el proceso se invirtió, con una intensa caída de la tasa para estabilizarse después en torno al 60% de los activos parados. Esa reducción del volumen de población cubierta se ex­plica, sobre todo, por la introducción de distintas re­formas. Las modificaciones legislativas de comienzos de los años noventa supusieron una recomposición de las personas beneficiarias, impulsando la modalidad asistencial de la prestación, a la vez que se establecían condiciones más restrictivas para el acceso a la pres­tación contributiva, lo que supuso una pérdida de la intensidad protectora del sistema.

En los años siguientes el tono de las reformas fue aún más restrictivo, con nuevos criterios que endurecie­ron las condiciones de acceso, rebajaron las cuantías y recortaron el tiempo de disfrute. Todo ello dio lugar a descensos significativos del número de beneficiarios, que llevaron la tasa de cobertura a niveles cercanos al 60% a principios de siglo. En los años siguientes, el in­tenso crecimiento del empleo en la etapa de bonanza y la menor presión sobre el gasto en protección social produjeron un aumento continuado de la cobertura ofrecida por el sistema, que alcanzó sus valores máxi­mos (cerca del 80% de los desempleados) justo al co­mienzo de la crisis económica.

La evolución posterior es muy poco favorable. A partir de 2010 se inició un nuevo proceso de reducción de la cobertura justo cuando la intensidad de la crisis econó­mica y de la destrucción de empleo hacía más necesario este tipo de protección. Entre 2010 y 2014 se pasó de una tasa de cobertura superior al 78% a otra del 55%, mientras que en ese mismo período el desempleo pasó a afectar a más de uno de cada cuatro activos. El drás­tico incremento del número de desempleados causado por la crisis desbordó las posibilidades de un sistema cuya capacidad para ofrecer cobertura a las nuevas ne­cesidades generadas por el cambio de ciclo había ido erosionándose con las distintas reformas previas. En la actualidad, la tasa de cobertura (56% en 2017) roza el mínimo histórico de las dos últimas décadas.

Dado que fueron reduciéndose tanto el porcentaje de desempleados cubiertos por estas prestaciones como las cuantías de éstas, es previsible que también haya disminuido su capacidad para rebajar los problemas de bajos ingresos en los hogares con mayor desempleo . No obstante, la abrupta caída en las rentas de los des-empleados, aumentando con ello su dependencia de las transferencias públicas, debería haber supuesto que el peso relativo de estas prestaciones creciera en la crisis.

Una forma habitual de medir este efecto es comparar la renta disponible de los hogares con la que habría si no existieran estas prestaciones, efecto que se puede simular restando de esa renta disponible la cuantía co­rrespondiente a las prestaciones. No se debe olvidar, sin embargo, que este procedimiento supone aceptar que los hogares no cambian su comportamiento cuando tienen la posibilidad de recibir prestaciones. La ausen­cia de prestaciones podría dar lugar a la aceptación de trabajos mal remunerados o a la incorporación a la acti­vidad laboral de otros miembros activos del hogar, por lo que se podría estar sobreestimando el efecto real de estas prestaciones sobre la pobreza.

Los datos disponibles muestran que es en los países nórdicos donde las prestaciones de desempleo tienen un mayor efecto sobre la pobreza. Otros dos rasgos generales de la comparación de los resultados de los países europeos son que en la gran mayoría de los Es­tados miembros de la UE ese efecto reductor aumentó desde el inicio de la crisis y que no parece haber corres­pondencia entre tener una mayor tasa de desempleo y que las prestaciones tengan un mayor impacto sobre la pobreza. España se encuentra entre los diez países donde las prestaciones de desempleo tienen un mayor efecto reductor de la pobreza. Esta posición en la parte alta de la clasificación se explica, fundamentalmente, por el mayor peso de estas prestaciones sobre la renta de los hogares que el que se registra en otros países. Y esto es debido a la mayor extensión del desempleo en España y a las pocas variaciones que ha tenido el indicador de reducción de la pobreza, a pesar de la drástica caída de rentas de los hogares con situaciones más extendidas de desempleo, lo que debería haberse traducido en un impacto mayor de estas prestaciones.

3. La evolución de la capacidad adquisitiva del salario mínimo

Un último indicador para medir el efecto de la inter­vención pública sobre las necesidades sociales des­critas en los apartados anteriores es el salario mínimo real, como principal instrumento de regulación ade­más de la determinación de las modalidades de acceso –sistemas de contratación– y salida – costes de despi­do – del mercado de trabajo.

Los cambios en la capacidad adquisitiva del salario mínimo (SMI), tal como se describió en el análisis de la incidencia del empleo de bajos salarios, son una me­dida de la preocupación de los decisores públicos por fijar un suelo de renta suficiente para la cobertura de las necesidades básicas de quienes tienen un trabajo remunerado. No obstante, en la práctica, son pocos los trabajadores afectados directamente por los cambios en el SMI. Para algunos autores, sin embargo, los efec­tos del SMI podrían ser mayores que los que se ciñen a los trabajadores afectados, si su efecto se extiende a los salarios que se pactan en los convenios colectivos.

Por otra parte, como se enfatizó en el análisis previo, muchos trabajadores reciben una remuneración insu­ficiente no tanto porque lo sea el salario sino por el re­ducido número de horas trabajadas.

En cualquier caso, los datos muestran que la evolución del SMI ajustado por el IPC no ha tenido un perfil es­table. Desde mediados de la pasada década hasta los primeros años de la crisis, la tendencia fue claramen­te al alza, con una mejora en términos reales del SMI. Durante la crisis se invirtió esa tendencia para regis­trar una cierta caída hasta 2012 y un perfil muy plano hasta 2017, momento en que se inicia un importante proceso de cambio, con subidas nominales del 8% en 2017 y del 4% en 2018. El valor, sin embargo, en este último año del SMI en paridades de poder adquisiti­vo sigue estando muy por debajo del de los países de mayor renta de la Unión Europea. Es entre un 50 y un 60% del valor que tiene en el Reino Unido, Francia, Alemania, Bélgica, Holanda e Irlanda.

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