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Sección Políticas Públicas

Políticas públicas

La información sobre los efectos de las políticas encaminadas a mejorar las condiciones de vida es limitada. A pesar de que en los últimos años se han realizado más trabajos de evaluación de estas políticas, existen aún lagunas que dificultan una adecuada monitorización de su eficacia. Al mismo tiempo la diversidad de los aspectos revisados en este capítulo hace que sea difícil definir una única medida sintética que pueda ser útil para evaluar los resultados de todas ellas.

En el contexto de los países europeos, se ha tratado de avanzar en la definición de unos indicadores coordinados de inclusión social, útiles para el seguimiento de la política social. A principios de siglo, en el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) y en el de Laeken (diciembre de 2001), se fijaron las primeras bases para avanzar tanto en la coordinación de las políticas sociales de los Estados Miembros de la Unión Europea como en la definición de algunos indicadores básicos que permitieran valorar los avances en la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida.

En los años siguientes, la Comisión Europea ha ido desarrollando un marco metodológico común para el desarrollo de indicadores con estas características. Sin embargo, casi la totalidad de los indicadores propuestos se centran en los valores de pobreza y privación, más que en las medidas adoptadas para moderar la incidencia o intensidad de ambos fenómenos.

Parece necesario combinar tanto los indicadores de inputs, tales como el gasto ejecutado en políticas específicas, como de output, con el fin de medir el efecto directo de esos programas de gasto. En los últimos años, se han generalizado también las medidas de adecuación de las prestaciones monetarias como uno de los posibles instrumentos para la evaluación de estas políticas. Desde diversos organismos internacionales, como el Banco Mundial o Eurostat, se han propuesto diferentes indicadores que relacionan las cuantías de las prestaciones que forman la última red de protección con variables representativas de las necesidades de los hogares.

En esta última sección del informe sobre bienestar económico y material se analizan tres tipos de indicadores sobre:

  1. El gasto en políticas específicas de lucha contra la pobreza.
  2. La adecuación de las prestaciones (respecto al umbral de necesidad).
  3. El impacto de las prestaciones monetarias sobre la reducción de la pobreza.

1. Prestaciones que protegen a las personas sin recursos suficientes

El gasto en aquellas prestaciones condicionadas a los recursos de que dispone una persona es un primer indicador del esfuerzo invertido en la cobertura de necesidades específicamente ligadas a la insuficiencia de renta y de recursos. Estas prestaciones incluyen diferentes tipos de subsidios: prestaciones de enfermedad, discapacidad, vejez, supervivencia, familia, desempleo, vivienda y exclusión social.

En primer lugar, con objeto de situar la experiencia española en el contexto de los países de la UE-28, se ha dividido el gasto total en prestaciones que garantizan un ingreso, entre el número de personas que viven en hogares con ingresos inferiores al umbral de pobreza (60% de la mediana de la renta por adulto equivalente). Se trata, por tanto, de un indicador de la intensidad con la que el sistema público protege a la población de menor renta. Esta comparativa, no obstante, debe tomarse con cautela, porque las prestaciones no son del todo homogéneas entre países, ni recogen el conjunto de instrumentos destinados a las personas sin recursos.

En una comparativa europea, España está cerca del centro en la distribución del gasto anual en prestaciones asistenciales en relación con el número de personas por debajo del umbral de pobreza.

Un segundo rasgo destacado es que el valor del indicador apenas ha cambiado desde 2008, mientras que en la gran mayoría de los casos (22 países) la intensidad protectora del sistema de garantía de ingresos ha aumentado significativamente, como respuesta a la crisis económica. España se encuentra en el grupo intermedio de países, muy lejos de los que ofrecen mayor protección, que son la gran mayoría de los países con mayor renta per cápita. Nuestro país está lejos también de las naciones menos generosas en el pago de estas prestaciones, que son, fundamentalmente, las del este de Europa.

Como se ha dicho más arriba, el panorama que dibuja la comparación con Europa debe ser tomado con precauciones. De hecho, si se tienen en cuenta los indicadores que pueden ilustrar el alcance de la intervención pública a través de prestaciones económicas de carácter social, la situación en España es bien distinta.

En primer lugar, el gasto en prestaciones no se ha mantenido estable, como parecía que indicaban los datos de la comparativa europea. La evolución del indicador del total del gasto en prestaciones de garantía de ingresos sobre el PIB está muy marcada, lógicamente, por la naturaleza contracíclica de muchas prestaciones, cuyo número de beneficiarios crece cuando la economía se contrae, y se reduce en las fases expansivas.

Según los datos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, el gasto en el conjunto de prestaciones del sistema de garantía de ingresos pasó del 1,8% del PIB en 1997 al 1,1% diez años después. Posteriormente, con el deterioro de la economía y del empleo, este gasto registró una subida muy rápida, alcanzando el 2% del PIB en 2010, y se mantuvo en esta cifra hasta que el crecimiento económico volvió a recuperarse. Esta reactivación supuso el inicio de una nueva caída hasta el 1,8% del PIB en 2015.

2. Adecuación de las prestaciones

Un segundo indicador de la eficacia de las políticas públicas es la adecuación de las prestaciones monetarias, que da una medida de la capacidad de las mismas para satisfacer las necesidades básicas de las personas beneficiarias. La vía más directa y habitual para medir los niveles de adecuación de las prestaciones que buscan garantizar los ingresos es compararlas con los umbrales de pobreza para cada tipo de hogar.

En los tres instrumentos analizados (pensión no contributiva, renta activa de inserción y rentas mínimas), los datos parecen indicar una mejora en la cobertura que ofrece la prestación.

Así, por ejemplo, en el año 2008 la pensión no contributiva equivalía a casi un 55% de los ingresos que determinaban, entonces, el umbral de pobreza de un hogar unipersonal, mientras que, ocho años más tarde, esta pensión equivalía a casi el 63%. 

Sin embargo, esta mejora aparente de la cobertura no corresponde a una mejor dotación de las prestaciones, sino a una caída del valor que determina dónde se sitúa, en cada caso, el umbral de pobreza. En realidad, la crisis ha hecho que este valor haya caído sensiblemente desde el año 2008.

En cualquier caso, las prestaciones de garantía de ingresos incluidas en la comparación resultan claramente insuficientes para cubrir el riesgo de pobreza, y en todos los casos quedan por debajo del 66% del umbral. Esta brecha es todavía mayor cuando aumenta el tamaño del hogar, como en el caso de las parejas con hijos. En estos hogares, los niveles de adecuación están por debajo del 45% en el promedio de las rentas mínimas y no llegan al 30% en el caso de la Renta Activa de Inserción.

La posibilidad de relacionar las cuantías de las prestaciones con los umbrales de pobreza permite, también, compararnos con otros países europeos.

Por un lado, los datos de la Encuesta de Condicion es de Vida de la Unión Europea (EU-SILC) permiten calcular los umbrales de pobreza para los distintos tipos de hogar en todos los países de la UE. Por otro lado, existe información relativamente homogénea sobre las cuantías de las prestaciones en cada Estado miembro de la UE.

Los datos referidos a las prestaciones de garantía de ingresos incluyen una información muy rica sobre las cuantías básicas de los sistemas generales de rentas mínimas y los diferentes complementos existentes.

Como en el apartado anterior, hay que advertir, sin embargo, que la comparación puede no ser del todo perfecta, ya que, además de la prestación básica de renta mínima, varios países añaden complementos que tienen en cuenta una amplia diversidad de características personales y familiares (edad, enfermedad, gastos de vivienda, necesidades educativas, gastos médicos y muchas otras condiciones), y que no siempre son fácilmente identificables en los ficheros disponibles.

En cualquier caso, si comparamos los países europeos en función de la adecuación de las rentas mínimas en relación con los ingresos que determinan el umbral de pobreza para un hogar de dos adultos y dos menores, lo primero que llama la atención son las grandes diferencias entre países. De los 24 países para los que hay información disponible sobre la adecuación de la última red de protección, el promedio de las rentas mínimas autonómicas (valor tomado para España pues esta prestación está transferida a las CC.AA.) ocupa el lugar 19.

Hay algunos países nórdicos, como Dinamarca, que pueden presumir de una gran adecuación de las prestaciones, ya que cubren casi por completo el riesgo de pobreza. Otros, como los anglosajones, presentan indicadores cercanos al 75%. Los países centroeuropeos ofrecen, en general, niveles medios de adecuación: entre el 50 y el 70% del umbral de pobreza. En el caso de los resultados medios de España, estos resultados son sensiblemente inferiores a los de la mayoría de los países de nuestro entorno.

A pesar de que hay regiones que aparecerían en lazona medio-baja del ranking y algunas incluso en la parte más alta, como el País Vasco y Navarra, en la mayoría de los programas los indicadores de adecuación son muy bajos dentro del contexto europeo.

3. Prestaciones monetarias y reducción de la pobreza

El tercer tipo de indicador para medir la eficacia de las políticas evalúa la capacidad de las prestaciones monetarias para reducir la pobreza. En este caso, el procedimiento más habitual para cuantificar este efecto es comparar los indicadores de incidencia de la pobreza (basados en la renta disponible de los hogares) con los valores que mostrarían esos mismos indicadores si no se cobraran prestaciones sociales.

Este procedimiento tiene sus limitaciones, ya que no tiene en consideración, obviamente, los cambios que se darían en el comportamiento de los hogares ante una hipotética situación de ausencia de prestaciones. Sin embargo, aun teniendo en cuenta esta limitación, puede ser un ejercicio válido para comparar las diferencias en la capacidad para atacar la pobreza que tienen las prestaciones en distintos momentos del tiempo o entre países.

Se trata, de hecho, de uno de los indicadores utilizados para monitorizar los avances en los objetivos de desarrollo social de la Unión Europea.

En primer lugar, los resultados del análisis muestran que la capacidad de las prestaciones para atacar la pobreza
aumentó durante el período de crisis.

Como en el caso anterior, las razones últimas de dicha mejora no se encuentran en una hipotética subida de las cuantías de las prestaciones, sino en la caída general de las rentas, que contribuyó a que el sistema de prestaciones monetarias tuviera una mayor incidencia en la situación económica de los hogares españoles.

En cualquier caso, esa capacidad es limitada y no ha mejorado en los últimos años, una vez que han comenzado a recuperarse los indicadores de empleo y de actividad económica.

El conjunto de prestaciones monetarias resulta insuficiente para eliminar el riesgo de pobreza monetaria, puesto que reduce la pobreza a niveles cercanos a la mitad del valor previo a su cobro. Hay que destacar que una parte muy importante de esa reducción se debe al notable impacto que tienen las pensiones en las rentas de muchos hogares. Si se descuenta este efecto, que refleja, en buena medida, una redistribución de los ingresos a lo largo del ciclo vital, la reducción de la pobreza debida a
las prestaciones se reduce significativamente.

Los datos de Eurostat permiten situar, para esta medida, los datos españoles en el contexto comparado.

De los 27 países incluidos en la comparación, España ocupa la posición 22, muy por debajo del promedio europeo y también de países con un menor nivel de renta per cápita. No obstante el efecto reductor de la pobreza de las prestaciones en España aumentó durante la crisis más que en otros países, debido, fundamentalmente, al mayor aumento del desempleo y a la intensa caída del nivel de renta.

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